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Diário de Obras 15
Acórdão 2987/2015-Plenário | Relator Ministro MARCOS BEM QUERER
Ementa do Acórdão (feita pela equipe do Diário de Obra)
O Tribunal de Contas da União, no exercício de sua competência de controle externo, analisou as irregularidades na execução das obras de reforma e construção do Complexo Esportivo Canarinho, em Boa Vista/RR, financiadas por meio de contrato de repasse vinculado ao Ministério do Esporte. A auditoria revelou a existência de sobrepreço inicial de mais de R$ 6,5 milhões, decorrente de distorções nos preços orçados para diversos itens da obra, tais como estrutura metálica, pista de atletismo, escoramento tubular e mão de obra. Após análise das razões de justificativa apresentadas pelas empresas envolvidas, o valor foi reavaliado e reduzido para cerca de R$ 5,75 milhões.
Além disso, foram identificadas falhas graves na fiscalização e gestão contratual, com destaque para a ausência de formalização de alterações contratuais por meio de termos aditivos e a nomeação de fiscais sem condições materiais adequadas para o exercício de suas funções. O relatório apontou responsabilidades dos servidores públicos envolvidos, recomendando a aplicação de multas com base na Lei 8.443/92, bem como a revisão dos valores contratados para adequação aos parâmetros legais. O TCU determinou ainda que os órgãos responsáveis promovam as medidas corretivas necessárias, incluindo a repactuação do contrato e a incorporação dos novos quantitativos ao orçamento, garantindo a legalidade e a economicidade na aplicação dos recursos federais.
O que você precisa saber antes de ler o acórdão:
Antes de abordar o Acórdão n.º 2987/2015 - Plenário, é essencial compreender alguns conceitos fundamentais.
Fiscalização em contratos
O art. 117 estabelece o núcleo da fiscalização contratual, atribuindo à Administração a designação de um ou mais fiscais, com critérios de nomeação previstos no art. 7º, e permitindo a contratação de terceiros para assistência técnica:
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou dos defeitos observados.
§ 2º O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou providência que ultrapasse sua competência.
§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da Administração, que deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo com informações relevantes para prevenir riscos na execução contratual.
Em todos esses exemplos, fica evidente que o fiscal é a autoridade técnica da Administração no terreno, dotado de poder para determinar correções, escalonar decisões e contar com apoio especializado. A contratação de terceiros para assistência técnica — prevista no caput — deve ser vista como um reforço, e não como substituição do fiscal, garantindo que, mesmo em objetos de alta complexidade, o Estado mantenha o controle direto sobre o cumprimento das obrigações contratuais.
Para a maioria das contratações, recomenda-se a adoção da dupla gestor–fiscal, com atribuições complementares mas distintas:
- Fiscal: é o “olho no campo”. Presente nas entregas de bens ou nas medições de serviços e obras, seu papel é verificar, in loco, se a execução respeita integralmente o Termo de Referência e o cronograma físico-financeiro.
- Gestor: atua nos bastidores documentais e administrativos. Cabe-lhe controlar habilitação, acompanhar saldos e prazos, autorizar reajustes e repactuações e garantir, em contratos de dedicação de mão de obra, o cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias.
Quadro Resumido: Atuação Ordinária de Gestor e Fiscal
| Função | Atribuições Principais |
|---|---|
| Gestor de Contrato | - Aprovar e acompanhar cronogramas financeiro e físico- Validar medições e autorizar pagamentos- Gerir aditivos (prazo, escopo, preço)- Controlar habilitação e requisitos legais- Negociar e implementar reajustes e repactuações- Conduzir processos formais de aplicação de sanções ou rescisão- Manter registros documentais (relatórios consolidados, atas de reunião, correspondências) |
| Fiscal de Contrato | - Acompanhar in loco entrega de bens ou execução de serviços/obras- Conferir conformidade com o Termo de Referência e cronograma- Preencher check-lists e emitir relatórios diários/semanas de execução- Identificar e comunicar não conformidades ao gestor- Verificar qualidade técnica e cumprimento de especificações- Auxiliar na tomada de ordens de serviço ou compras parciais- Subsidiar o gestor com dados e pareceres para decisões operacionais |
Ainda que a formação mínima recomendada para a maioria das contratações seja a dupla gestor–fiscal, o modelo deve ser compreendido como um ponto de partida — e não de chegada. A depender da complexidade, do porte e da multidisciplinaridade do objeto, a equipe de planejamento poderá propor, de forma motivada, uma estrutura mais robusta e especializada.
Quadro Resumido: Estrutura Ampliada de Gestão e Fiscalização em Contratos Complexos
| Função | Principais Atribuições |
|---|---|
| Gestor-geral | • Visão estratégica e coordenação global• Consolidação de relatórios de todas as áreas• Decisões de alto nível (aditivos, reajustes)• Interface com a alta administração |
| Fiscal Técnico | • Verificação de conformidade técnica;• Acompanhamento de normas e testes (ex.: ensaios de materiais, laudos);• Pareceres sobre etapas críticas de obra ou serviço |
| Fiscal Administrativo | • Emissão e controle de ordens de serviço/compras;• Conferência de medições e validação de notas fiscais;• Monitoramento de obrigações trabalhistas/previdenciárias |
| Fiscal Setorial | • Acompanhamento “in loco” em localidades específicas;• Ajuste a particularidades locais (acesso, clima, rotina);• Alimentação de sistema integrado de monitoramento |
Forma de nomeação do gestores e fiscais
Recomenda-se que a nomeação do gestor e do fiscal do contrato seja realizada imediatamente antes ou concomitantemente à assinatura do instrumento contratual. É preocupante constatar, em algumas administrações, que a ordem de fornecimento ou de serviço seja expedida sem que esses agentes, essenciais para a governança, estejam formalmente designados e conhecidos pelas partes.
Embora seja praxe comum inserir o nome desses servidores diretamente no contrato, essa prática decorre, muitas vezes, apenas do receio de “não esquecer” a nomeação. Na realidade, não é imprescindível que seus nomes constem no contrato, mas sim que a nomeação seja publicizada internamente, por meio de portaria e de comunicação formal tanto aos agentes designados quanto ao contratado. Dessa forma, preserva-se a flexibilidade para eventuais substituições – desde que sempre registradas e divulgadas –, sem comprometer a publicidade e a segurança jurídica.
A designação desses profissionais deve vir acompanhada da garantia das condições materiais necessárias ao desempenho eficiente de suas funções. Não raro, verifica-se um único fiscal responsável por dezenas de obras ou contratos, sem estrutura de transporte, sem sistema informatizado de registro de vistoria ou sem tempo hábil para deslocamentos. Nessas circunstâncias, o gestor hierarquicamente superior poderá responder por falhas de fiscalização, pois não caberá ao servidor recusá-las — afinal, sua nomeação é ato hierárquico — mas sim ao órgão prover meios adequados. É recomendável, portanto, que a portaria de nomeação inclua não apenas o nome e as atribuições, mas também um breve rol de limitações materiais (número máximo de contratos, recursos de apoio, acesso a sistemas), para clarear as expectativas e evitar sobrecarga.
Por fim, no âmbito da gestão por competências, cabe à alta administração zelar pela capacitação contínua desses agentes. A formação especializada — seja em temas jurídicos, seja em controles financeiros ou em tecnologias de fiscalização remota — não é luxo, mas vinculação legal e responsabilidade administrativa. A designação de pessoal sem preparo adequado pode configurar culpa in eligendo, sujeitando o gestor a sanções se restar demonstrado que ele colocou “pessoas incapacitadas” em funções essenciais.
Em suma, a nomeação tempestiva, a publicização formal por portaria, o provimento de condições materiais e o investimento em capacitação são elementos indissociáveis da boa governança contratual, assegurando que o Termo de Referência não apenas descreva o que se espera do contratado, mas garanta também que a Administração esteja plenamente apta a fiscalizar e gerir o contrato.
Gestão Por Competência e Segregações de Funções
Um aspecto essencial da estruturação do modelo de gestão contratual diz respeito à nomeação dos agentes responsáveis pelo acompanhamento da execução: os gestores e fiscais de contrato. A prática administrativa demonstra, reiteradamente, que a qualidade da execução contratual guarda estreita relação com a competência técnica e a dedicação funcional desses agentes. Por essa razão, o planejamento deve contemplar, desde o Termo de Referência, o delineamento institucional necessário para que a Administração Pública exerça efetivamente seu papel na fiscalização dos contratos.
A governança das contratações deve se comprometer, de forma sistemática, com a verificação da suficiência da estrutura organizacional para o desempenho dessas funções. Isso inclui não apenas a análise de número e perfil dos servidores disponíveis, mas também o estabelecimento de uma política de nomeações baseada em critérios de gestão por competências. Em outras palavras, é necessário assegurar que aqueles designados para funções de fiscalização tenham condições reais de exercer suas atribuições de forma plena.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União tem sido clara e reiterada: a designação de agentes ineptos ou despreparados para o exercício de funções essenciais enseja responsabilidade administrativa do gestor, por culpa in eligendo (ou seja, por ter escolhido inadequadamente o agente) e, eventualmente, por culpa in vigilando, caso haja omissão na supervisão das atividades desses agentes.
Por outro lado, a segregação de funções não se apresenta como uma regra rígida, mas sim como um princípio maleável, adaptável à estrutura e à realidade de cada órgão ou entidade. A própria Lei nº 14.133/2021 o apresenta como um princípio (art. 5º), sem delimitar listas exaustivas de cargos ou etapas que devem ser separadas. Essa escolha legislativa reflete o reconhecimento das diversas realidades administrativas:
Gestões de grande porte, com equipes numerosas, podem instituir comissões ou dividir tarefas entre setores especializados. Por outro lado, unidades com estrutura enxuta podem formalizar a segregação por meio de normativos internos que definam, ainda que um mesmo servidor desempenhe múltiplas funções, a sequência processual — por exemplo, exigindo dupla assinatura em documentos críticos ou submetendo relatórios de fiscalização a instância superior antes do pagamento.
Em suma, a segregação de funções deve ser planejada de forma proporcional ao porte, à complexidade e ao risco da contratação, garantindo segurança, eficiência e responsabilidade. A observância desse princípio, longe de engessar a Administração, fortalece a governança, preserva o interesse público e confere legitimidade a todo o ciclo licitatório e contratual.
Contratação de auxilio na fiscalização
Como já firmamos, o termo de referência deve prever, sempre que necessário, os mecanismos de acompanhamento da execução contratual, inclusive identificando a necessidade de apoio técnico especializado à fiscalização. Essa providência se torna especialmente relevante quando se está diante de objetos contratuais mais complexos — como grandes obras de engenharia ou serviços de tecnologia da informação — ou ainda quando a Administração não dispõe, em seus quadros, de profissionais com a capacitação técnica necessária para realizar o acompanhamento direto de determinados aspectos da execução.
Nessas hipóteses, admite-se que a Administração contrate terceiros para auxiliar o fiscal do contrato, nos termos do art. 117 da Lei nº 14.133/21. Contudo, essa contratação não equivale — nem poderia equivaler — à substituição do fiscal público. A atividade de fiscalização é expressão do poder de polícia da Administração e, por isso, é indelegável. Não se trata, portanto, de uma escolha discricionária, mas de uma imposição jurídica: a presença do fiscal estatal é condição para que o Estado se mantenha presente e vigilante sobre o contrato que celebrou.
Vale lembrar: o fiscal do contrato é a “visão do Estado” sobre a execução contratual. Sua atuação é que assegura a continuidade do interesse público no interior da relação contratual. Sem ele, seria como se a Administração deixasse de observar o serviço ou fornecimento contratado.
Todavia, isso não impede que determinadas tarefas materiais, de caráter técnico ou instrumental, possam ser executadas por terceiros, desde que sob a supervisão do fiscal designado. A título de exemplo, imagine-se um contrato de construção de uma ponte, no qual seja necessária a medição precisa do volume de concreto aplicado em determinadas etapas da obra. Embora a conferência final dessa medição deva ser validada pelo fiscal público, a coleta dos dados, a realização dos ensaios laboratoriais e até a elaboração de relatórios técnicos podem ser executadas por empresa contratada para esse fim específico.
Nessa linha, o § 4º do art. 117 estabelece salvaguardas importantes:
- A empresa contratada assume responsabilidade civil objetiva pela veracidade e precisão das informações prestadas, devendo firmar termo de compromisso de confidencialidade e abster-se de exercer qualquer atribuição própria e exclusiva do fiscal.
- A contratação de terceiros não exime o fiscal público de suas responsabilidades, ainda que fundadas nas informações recebidas do assistente técnico.
Assim, o que se admite é a assistência à fiscalização, jamais sua substituição. O termo de referência, portanto, deve ser claro ao justificar a necessidade de apoio técnico, delimitar as atividades a serem executadas pelo terceiro e estabelecer os critérios para sua contratação e supervisão. Isso garante que o apoio se dê nos limites legais e com plena preservação do protagonismo da Administração na vigilância sobre o cumprimento do contrato.
Ao tratar da contratação de apoio técnico à fiscalização, o termo de referência não deve se limitar à descrição das atividades a serem desempenhadas por terceiros. É igualmente essencial que justifique de forma clara e técnica o critério de medição e pagamento a ser adotado no contrato, especialmente quando os serviços envolvem supervisão e gerenciamento de obras ou de contratos complexos.
Há uma preocupação recorrente — e legítima — com os riscos associados à adoção de modelos remuneratórios baseados exclusivamente no tempo de trabalho, como o pagamento por hora técnica ou por homem-mês. Esses critérios, embora aparentemente objetivos, podem ensejar distorções significativas no custo final do contrato, especialmente quando há atrasos na execução da obra ou na prestação do serviço principal, não imputáveis à contratada que presta o apoio à fiscalização.
Nessas situações, o risco é evidente: como a contratada continua a prestar o serviço de apoio — muitas vezes permanecendo mobilizada no canteiro ou em regime de prontidão — os pagamentos seguem ocorrendo, ainda que sem evolução real da obra fiscalizada. Isso pode levar à ampliação indesejada do valor global do contrato de apoio, sem correspondente acréscimo na entrega de valor público. Trata-se de um desequilíbrio que, além de onerar a Administração, compromete a racionalidade do gasto público.
Por esse motivo, o Tribunal de Contas da União tem reiterado a recomendação de que os contratos de supervisão e gerenciamento, quando viáveis tecnicamente, sejam remunerados por produtos entregues ou resultados efetivamente alcançados, e não pela mera permanência de pessoal à disposição da Administração. Essa orientação consta, por exemplo, do Acórdão 266/2024-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Sherman:
“Os critérios de pagamento para serviços de supervisão e gerenciamento de obras de construção devem prever a entrega de produtos ou de resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento, evitando-se a previsão de pagamentos por homem-mês ou relacionados à mera permanência de mão de obra ou disponibilização de equipamentos.”
Nesse sentido, o pagamento por produtos — como relatórios de vistoria, medições validadas, pareceres técnicos ou laudos laboratoriais — alinha-se ao princípio da eficiência e permite maior controle sobre a execução contratual. A Administração remunera com base em entregas concretas, previamente definidas e passíveis de verificação objetiva, mitigando riscos de pagamento por serviços ociosos ou inefetivos.
Portanto, ao elaborar o termo de referência para contratações dessa natureza, a Administração deve justificar de forma robusta o critério de pagamento escolhido, priorizando, sempre que possível, a adoção de metas claras e entregas verificáveis como base para a remuneração. Essa diretriz não apenas promove maior controle e transparência, como assegura o alinhamento entre o pagamento e a efetiva prestação dos serviços contratados.
Dissecando o Acórdão
O TCU realizou uma auditoria para avaliar a regularidade dos recursos públicos federais aplicados nas obras do Estádio Canarinho , em Boa Vista/RR, cujo objetivo era modernizar o complexo esportivo com recursos vinculados ao Ministério do Esporte , por meio de Contrato de Repasse n.º 3227.0348.435-05/2010 , celebrado com a Caixa Econômica Federal (CEF) como intermediária financeira.
IRREGULARIDADES IDENTIFICADAS
1. Sobrepreço nos valores contratados
Foi identificado um sobrepreço inicial de R$ 6.540.962,67 , decorrente da análise de diversos itens orçamentários considerados superfaturados. Após manifestações das empresas envolvidas (Coema e Architech), esse valor foi reavaliado e reduzido para R$ 5.751.645,16 , ou seja, uma redução de R$ 789.317,51.
Itens mais relevantes analisados:
- Estrutura Metálica
- Fornecimento e Montagem de Painéis ACM
- Pista de Atletismo
- Escoramento Tubular
- Mão de obra (almoço, vale transporte, EPI etc.)
- Demolição de Concreto Armado
- Cadeiras
- Armação de Aço CA-50
- Concreto Usinado Bombeado
- Engenheiros (júnior e pleno)
- Forro de Gesso
- Aplicação de Selante
- Auxiliar Técnico
As empresas contestaram os preços referência utilizados no cálculo do sobrepreço, mas grande parte das justificativas foi rejeitada pela SecobEdif (Secretaria de Controle Externo de Obras Públicas).
2. Fiscalização deficiente
Vários fiscais da obra foram responsabilizados por:
- Não terem atuado de forma diligente no acompanhamento da execução das obras.
- Não terem formalizado alterações contratuais por meio de termos aditivos, violando o artigo 60 e 65, inciso I, da Lei 8.666/93 (Lei de Licitações).
3. Deficiências técnicas nos projetos e orçamentos
- Projetos incompletos ou sem detalhamento suficiente (fundação, estruturas metálicas, instalações elétricas, paisagismo).
- Erros nos quantitativos de serviços importantes (estruturas metálicas, escoramento, armação de aço, transporte de materiais).
- Ausência de projetos de comunicação visual.
- Utilização de composições de custos inadequadas ou desatualizadas.
- Inconsistências na unidade de medida de alguns serviços (ex.: argamassa projetada em m³ convertida para m² para comparação com o orçamento-base).
4. Irregularidades na formalização de alterações contratuais
- Houve várias alterações na execução da obra, mas não foram formalizadas por meio de termos aditivos , conforme exigido legalmente.
- O segundo termo aditivo só foi formalizado em 24/07/2013, mesmo com as alterações já em andamento há meses.
- Atrasos nos pagamentos pela CEF (chegando a cinco meses) também foram apontados como fatores que prejudicaram a regularidade da obra.
5. Medidas corretivas adotadas
Após a auditoria inicial (Acórdão 2088/2013), foram determinadas medidas saneadoras, entre elas:
- Repactuação do Contrato n.º 3/2012 para adequar os preços aos valores calculados pelo TCU.
- Retenção de valores questionados até a comprovação da regularidade dos gastos.
- Envio de cópia do Acórdão às autoridades competentes (Ministério Público Federal, Tribunal de Contas do Estado de Roraima, CEF, entre outros).
DECISÕES PROPOSTAS NO ACÓRDÃO
- Rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos fiscais da obra por falhas na fiscalização e ausência de formalização de alterações contratuais.
- Aplicar multa aos responsáveis com base no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/92.
- Manter a determinação de readequação dos preços contratados conforme orientações do TCU.
- Dar ciência do acórdão aos órgãos envolvidos (Ministério do Esporte, CEF, Secretaria de Infraestrutura de Roraima, etc.).
- Encaminhar cópia do acórdão ao Ministério Público Federal e ao Tribunal de Contas do Estado de Roraima , para eventual adoção de outras providências.
- Registrar a redução do sobrepreço total após análise das justificativas técnicas apresentadas pelas empresas.
VALORES ENVOLVIDOS
- Sobrepreço inicial: R$ 6.540.962,67
- Sobrepreço final (após análise): R$ 5.751.645,16
- Redução: R$ 789.317,51
- Itens revisados: Mais de 20 itens de serviços e insumos
- Empresas responsáveis: Coema Paisagismo e Architech Consultoria
CONCLUSÃO
O Acórdão 2987/2015 do TCU é fruto de uma auditoria que revelou graves irregularidades na execução das obras do Complexo Esportivo Canarinho em Roraima, principalmente no que se refere a:
- Sobrepreço de serviços : Resultou na retenção de quase R$ 6 milhões em recursos públicos.
- Fiscalização deficiente : Os servidores públicos envolvidos foram responsabilizados por falhas graves na gestão do contrato.
- Formalização inadequada de alterações contratuais : Diversas mudanças ocorreram sem o devido termo aditivo.
- Ineficiência na gestão de recursos : Atrasos de pagamento e má administração orçamentária comprometeram a regularidade da obra.
Como resposta, o TCU determinou:
- Medidas corretivas imediatas;
- Aplicação de penalidades aos responsáveis;
- Revisão dos valores contratados;
- Encaminhamento do caso a outros órgãos de controle.
Conclusão
O Acórdão TCU 2987/2015 destaca a importância fundamental de uma gestão transparente, eficiente e tecnicamente qualificada na execução de obras públicas. A análise do caso revela que falhas graves na fiscalização e na gestão contratual resultaram em um sobrepreço superior a R$ 5,7 milhões , decorrente de distorções orçamentárias, mudanças não formalizadas no projeto e deficiências técnicas nos quantitativos de serviços. Esses desvios evidenciam que a ausência de controle rigoroso ao longo da execução das obras permite a perpetuação de irregularidades, comprometendo a economicidade e a legalidade na aplicação dos recursos públicos.
Mais do que apontar valores irregulares, o caso traz uma importante lição sobre a responsabilidade dos agentes públicos na condução de contratos de obras . A nomeação de fiscais deve ser acompanhada de condições materiais adequadas, estrutura de apoio e capacitação técnica, garantindo que esses profissionais possam exercer suas funções com efetividade. Além disso, a contratação de empresas para auxiliar na fiscalização não transfere a responsabilidade legal do gestor público, reforçando que a fiscalização é uma atribuição indelegável da Administração . Assim, a boa governança depende de agentes capacitados, comprometidos e devidamente amparados institucionalmente para cumprir seu papel fiscalizador, evitando danos aos cofres públicos e garantindo a entrega de obras com qualidade e dentro do planejado.