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Diário de Obras 14
Acórdão 3030/2012-Plenário | Relator Ministro MARCOS BEM QUERER
Ementa do Acórdão (feita pela equipe do Diário de Obra)
O Tribunal de Contas da União, ao analisar as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis pela licitação Concorrência CP001/2010/PAC/ADAP, constatou que o projeto básico utilizado como base para o certame era deficiente, notadamente pela ausência de estudos geotécnicos adequados, especialmente sondagens nas áreas onde seriam construídos os edifícios. Essa falha comprometia a definição e o dimensionamento das fundações, elementos essenciais para avaliar a viabilidade técnica e o custo real da obra, em afronta ao disposto no artigo 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993.
Diante disso, o TCU determinou a anulação do certame e recomendou à Caixa Econômica Federal que revise seus normativos internos para exigir, na análise de projetos básicos de edificações, a realização de sondagens compatíveis com a Norma Técnica NBR 8036/1983 e a Orientação Técnica OT IBR 01/2006, visando garantir a legalidade, a economicidade e a segurança nas contratações públicas.
O que você precisa saber antes de ler o acórdão:
Antes de abordar o Acórdão n.º 3030/2012 - Plenário, é essencial compreender alguns conceitos fundamentais.
O que é projeto básico?
O projeto básico é frequentemente mal compreendido por causa do termo “básico”, que pode sugerir algo incompleto ou superficial. No entanto, esse entendimento está equivocado. O projeto básico é chamado assim não por ser superficial , mas por ser a base fundamental sobre a qual se sustenta todo o empreendimento — seja ele uma obra pública, um serviço de engenharia ou um complexo de obras.Ele é o pilar estrutural do processo licitatório e da futura execução do contrato. Seu conteúdo deve ser completo, exaustivo e técnico , capaz de permitir a correta análise do custo, prazo, metodologia e viabilidade do empreendimento.
Conceito legal
A Lei nº 8.666/1993, que rege os contratos públicos até hoje (exceto para as modalidades previstas na nova Lei de Licitações – Lei nº 14.133/2021), define o projeto básico no artigo 6º, inciso IX:
“IX - Projeto Básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.”
Já a Lei nº 14.133/2021 , que passou a reger novas modalidades licitatórias, mantém conceito semelhante no seu artigo 2º, XXV:
“XXV - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução...”.
Portanto, embora haja evolução legislativa, o conceito central permanece o mesmo: um projeto completo, técnico, detalhado e suficiente para garantir segurança jurídica e eficiência na execução da obra ou serviço público.
Elementos Obrigatórios de um Projeto Básico
Tanto a Lei 8.666/1993 quanto a Lei 14.133/2021 listam os elementos mínimos que devem estar presentes no projeto básico. São eles:
- Estudos geotécnicos : incluem levantamentos topográficos, sondagens, ensaios laboratoriais e análises do solo — essenciais para escolher e dimensionar corretamente as fundações.
- Soluções técnicas detalhadas : tanto globais quanto localizadas, para evitar reformulações durante a fase executiva.
- Especificação de materiais e equipamentos : tipos, quantidades e características técnicas, visando à qualidade e à segurança da obra.
- Métodos construtivos e organização da obra : planejamento da execução, instalações provisórias, logística etc.
- Subsídios para licitação e gestão da obra : informações sobre cronograma, suprimentos, fiscalização e outros dados relevantes.
- Orçamento detalhado : com base em quantitativos precisos, fundamentados em projetos completos — condição indispensável para evitar superfaturamento e aditivos posteriores.
A Importância do Projeto Básico no Processo Licitatório
Um projeto básico incompleto ou deficiente compromete toda a lisura do processo licitatório. Isso porque:
- Não permite avaliar corretamente o preço da proposta.
- Gera riscos de aditivos contratuais, alterações de escopo e aumento de custos.
- Pode levar a nulidade do certame, como alerta o TCU no Acórdão 3030/2012.
- Impede a seleção objetiva da proposta mais vantajosa para a Administração.
- Cria insegurança jurídica tanto para o poder público quanto para os licitantes.
Além disso, sem projeto básico completo, não é possível elaborar um orçamento por unidades de obra , que é exigido por lei para garantir transparência e controle de custos.
Orçamento por Unidades e Detalhamento Técnico
A existência de um orçamento por unidades pressupõe que o projeto já contempla todos os insumos e serviços a serem executados. Isso significa que:
- Cada item orçamentário tem correspondência direta com o projeto;
- Não há espaço para improvisações ou lacunas técnicas;
- A ausência de qualquer elemento no projeto básico compromete a lisura do processo licitatório.
Logo, se há orçamento por unidades, é porque há projeto completo. E se o projeto não for completo, o orçamento também não será confiável — e isso viola o princípio da legalidade e da economicidade.
Não é devido licitar sem projeto básico completo
As licitações de obras públicas somente devem ser realizadas após a elaboração de projetos básicos completos e executivos padrão, que contemplem os elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra e possibilitar a sua correta avaliação (art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993).
Essa orientação foi reafirmada pelo TCU no Acórdão 2756/2010-Plenário | Relator: José Mucio Monteiro , segundo o qual:
“Licitações de obras públicas só devem ser promovidas após a completa definição dos projetos básico e executivo, sob pena de comprometer a legalidade do certame e gerar prejuízos aos cofres públicos.”
Projeto Básico x Projeto Executivo: Entendendo a Diferença e a Importância Jurídica
Um equívoco frequente no meio técnico e jurídico é considerar o projeto básico como uma versão preliminar ou incompleta do projeto final, enquanto o projeto executivo seria a etapa "completa". No entanto, essa visão não apenas distorce o conceito legal, como também pode gerar sérias consequências na legalidade das licitações e contratos públicos.
O projeto básico é, por si só, completo e suficiente para a realização da licitação e para permitir ao licitante formular propostas precisas e competitivas. O projeto executivo , por sua vez, é uma etapa posterior, destinada à detalhamento construtivo e operacional, sem alterar o escopo original definido no projeto básico.
Projeto Executivo: Quando é necessário?
O projeto executivo é exigido nos casos mais complexos ou vultuosos, especialmente quando há necessidade de detalhamento operacional ou construção sob condições específicas.
Porém, ele não substitui nem complementa o projeto básico . Seu papel é outro:
- Fornecer detalhes construtivos, desenhos técnicos, especificações finais;
- Adequar-se ao projeto básico já licitado;
- Não alterar o escopo, quantitativos ou soluções técnicas previstas no projeto básico.
Em projetos simples, como edificações habitacionais, o projeto básico costuma ser suficiente para a licitação , dispensando a necessidade de projeto executivo prévio.
Jurisprudência do TCU Sobre a Matéria
O Tribunal de Contas da União tem reiteradamente alertado para os riscos de utilizar o projeto executivo como forma de corrigir ou alterar o projeto básico inadequado ou incompleto.
Súmula TCU 261: “Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.”
Essa súmula é fundamental para compreender que:
- O projeto básico deve estar completo desde o início;
- Qualquer alteração substancial no projeto executivo fere a legalidade da contratação;
- O projeto executivo não pode mudar o objeto da licitação.
Acórdãos Relevantes:
Acórdão 1536/2010 – Plenário | Relator: José Mucio Monteiro
“Não devem ser promovidas alterações conceituais e de quantitativos no projeto executivo de forma a descaracterizar o projeto básico, em atenção ao disposto no art. 6º, IX e X, da Lei 8.666/1993 e na Súmula 261-TCU.”
Acórdão 1016/2011 – Plenário | Relator: José Jorge
“Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado [...] constituindo prática ilegal a sua revisão ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado...”
Acórdão 1576/2022 – Plenário | Relator: Jorge Oliveira
Reafirma a posição do TCU de que o projeto executivo não pode ser utilizado para alterar o projeto básico original , sob pena de configurar ilegalidade formal.
PORTANTO!
O projeto básico é, sim, completo. Ele não é uma versão preliminar ou simplificada do projeto final. Pelo contrário: ele deve conter todos os elementos necessários para garantir a lisura do processo licitatório, a concorrência justa e a previsibilidade de custos, prazos e métodos de execução.
Já o projeto executivo é uma fase subsequente, destinada ao detalhamento técnico da obra, mas sem poder de alterar o objeto original licitado.
Portanto:
- Licitar com projeto básico incompleto é ilegal;
- Utilizar o projeto executivo para corrigir falhas do projeto básico é vedado;
- O projeto básico deve ser exaustivo e suficiente para embasar o orçamento por unidades e a análise técnica pelos licitantes.
Qualquer tentativa de contornar esse entendimento fere a legalidade, a moralidade administrativa e expõe o erário a riscos desnecessários.
Dissecando o Acórdão
O Acórdão refere-se a uma auditoria realizada no Ministério das Cidades , com foco nas obras de urbanização no Bairro Congós, em Macapá (Amapá). O objetivo principal era analisar irregularidades relacionadas ao projeto básico e à licitação para construção de unidades habitacionais ligadas ao Contrato de Repasse nº 226.552-57 , vinculado ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Vamos explicar detalhadamente os principais pontos:
Contextualização Geral
O objeto da auditoria foi a análise das obras de urbanização no Bairro Congós, incluindo:
- Construção de 45 residências unifamiliares e 22 blocos de edifícios com quatro pavimentos cada, totalizando 352 apartamentos.
- Infraestrutura urbana: sistema de abastecimento de água, esgoto sanitário, drenagem, pavimentação, calçadas, arborização, praças e playgrounds.
Entidades Envolvidas:
- Ministério das Cidades : responsável pela política pública habitacional.
- Caixa Econômica Federal (CAIXA): instituição financeira responsável pela operacionalização dos recursos federais.
- Agência de Desenvolvimento do Amapá (ADAP): órgão estadual executor do projeto.
- Congresso Nacional: instância interessada no processo.
Irregularidades Identificadas na Auditoria
Durante a fiscalização, foram constatadas várias falhas graves no projeto básico utilizado como base para o certame licitatório da Concorrência CP001/2010/PAC/ADAP. Essas irregularidades incluíram:
Principais Deficiências no Projeto Básico
Falta de sondagens geotécnicas:
- Ausência de estudos de sondagem do solo, fundamentais para definir o tipo e dimensionamento das fundações das edificações.
- As duas sondagens existentes (SP01 e SP02) foram realizadas fora da área dos prédios e não eram representativas.
Projeto incompleto ou inconsistente:
- Falta de projeto de pavimentação.
- Não identificação de locais de jazida (locais de extração de materiais) e bota-fora (descarte de resíduos).
- Falta de detalhamento técnico sobre materiais da base e sub-base do pavimento.
- Omissão de serviços de impermeabilização dos imóveis.
- Inexistência de ART (Anotação de Responsabilidade Técnica), que atesta a responsabilidade legal por projetos técnicos.
- Ausência de estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra.
Impactos Potenciais
- Risco de superfaturamento , aditivos contratuais desnecessários , alterações no projeto original e atrasos na execução.
- Possibilidade de dimensionamento inadequado das fundações, comprometendo a segurança estrutural das edificações.
- Impacto financeiro significativo caso fosse necessário revisar o projeto após a assinatura do contrato.
Medidas Adotadas pelo TCU
Diante das irregularidades detectadas, o TCU adotou diversas medidas cautelares e corretivas:
Suspensão da Licitação
- Em março de 2010, foi concedida medida cautelar (inaudita altera pars) determinando a suspensão da Concorrência CP001/2010/PAC/ADAP até que fosse possível sanar as deficiências do projeto básico.
Anulação da Licitação
- Posteriormente, o TCU emitiu o Acórdão 2410/2010 , determinando a anulação do certame licitatório devido à gravidade das irregularidades.
Decisão Final do TCU
Após análise geral do processo, o Plenário do TCU decidiu:
Acolher as razões de justificativa dos responsáveis, considerando que:
- Houve anulação tempestiva da licitação.
- Os responsáveis seguiram normativos internos existentes.
- Nenhum recurso federal foi aplicado irregularmente.
Determinar à Caixa Econômica Federal:
- Exigir estudos de sondagem na fase de análise de projetos básicos de obras de edifica com base:
- Artigo 6º, inciso IX, e artigo 12, inciso VI, da Lei 8.666/1993.
- Norma Técnica NBR 8036/1983 da ABNT.
- Orientação Técnica OT IBR 01/2006 do Ibraop.
Examinar o novo edital de licitação:
- Determinar à 3ª Secob que examine o edital da Concorrência n.º 7/2011-CPL/SEINF/GEA , substituto do certame anterior, para verificar se está em conformidade com as recomendações do TCU.
- Caso haja irregularidades, promover representação formal.
Arquivamento dos autos:
- Com base nas análises e providências tomadas, os autos foram arquivados sem punição , considerando que os problemas foram corrigidos antes de causar impacto financeiro ao erário.
Lições Relevantes e Recomendações
Importância do Projeto Básico Adequado
O Acórdão enfatiza que o projeto básico deve conter todos os elementos descritos na Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações) , especialmente:
- Estudos técnicos preliminares.
- Viabilidade técnica e ambiental.
- Avaliação de custos, métodos e prazo de execução.
- Detalhes suficientes para evitar mudanças posteriores no projeto executivo.
Recomendação à Caixa
- Atualizar seus normativos internos para exigir sondagens geotécnicas nos projetos de edifícios, garantindo maior segurança técnica e jurídica nos repasses federais.
Monitoramento de Novas Licitações
- O TCU destaca a necessidade de monitorar continuamente novos processos licitatórios, especialmente aqueles que substituem certames anulados, para garantir cumprimento legal.
Conclusão
O Acórdão 3030/2012 do Tribunal de Contas da União destaca a importância de se adotar rigor técnico e jurídico na elaboração e análise de projetos básicos utilizados como base para licitações públicas. O caso demonstra que um projeto básico incompleto ou insuficiente compromete toda a lisura do processo licitatório, podendo levar à nulidade do certame e ao desperdício de recursos públicos. A ausência de estudos geotécnicos essenciais, como sondagens do solo, afeta diretamente o dimensionamento correto das fundações, elemento crítico tanto para a segurança estrutural quanto para a definição dos custos reais da obra.
A principal lição extraída desse acórdão é que o projeto básico não pode ser tratado como uma etapa preliminar ou simplificada , mas sim como um documento completo, com todos os elementos exigidos pela Lei 8.666/1993, especialmente no que diz respeito à viabilidade técnica, ambiental e econômica da obra. Projetos básicos deficientes geram riscos como superfaturamento, aditivos contratuais desnecessários, alterações no escopo original e atrasos na execução, prejudicando a economicidade e a eficiência da gestão pública.
Lições práticas e cuidados a serem observados:
Primeiramente, é fundamental que todos os órgãos envolvidos no processo de contratação pública exijam projetos técnicos completos , com estudos geotécnicos compatíveis com as normas vigentes, como a NBR 8036/1983. A falta de sondagens adequadas nas áreas de construção — como verificado no caso analisado — pode impactar diretamente na definição do tipo e dimensão das fundações, representando mais de 10% do valor total da obra. Isso evidencia a necessidade de atenção redobrada nesse aspecto.
Segundo ponto relevante, não se deve permitir que deficiências do projeto básico sejam corrigidas apenas no projeto executivo , prática essa considerada ilegal pelo TCU por meio da Súmula 261. O objeto licitado não pode ser alterado após a adjudicação sob o pretexto de aprimoramentos técnicos, sob pena de configurar transfiguração do contrato e violação ao princípio da legalidade.
Outro cuidado importante refere-se à responsabilidade técnica e institucional na análise de projetos. Agentes públicos responsáveis pela aprovação de projetos devem estar atentos aos requisitos legais e técnicos mínimos, mesmo que normativos internos da própria instituição não exijam tais elementos. Quando isso ocorrer, deve haver revisão imediata desses normativos internos para garantir conformidade com a legislação aplicável.Por fim, o caso também alerta para a importância da supervisão e controle interno , bem como para a necessidade de auditorias e fiscalizações preventivas , capazes de identificar falhas antes que se concretizem em danos ao erário. A atuação célere do TCU, com a suspensão e posterior anulação do certame, evitou impactos financeiros maiores, mostrando o papel essencial do controle externo na preservação da legalidade e da moralidade administrativa.