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Diário de Obras 03
Acórdão 1370/2024-Plenário | Relator: AUGUSTO SHERMAN
Ementa do Acórdão (feita pela equipe do Diário de Obra)
TCU reconhece justificativa técnica para alteração metodológica na Fiol, mas critica falta de estudos geológicos preliminares. Recomenda melhor planejamento e fiscalização para evitar custos adicionais em obras públicas.
O que você precisa saber antes de ler o Acórdão:
Para compreender esse acórdão do TCU é essencial dominar alguns conceitos fundamentais sobre planejamento de obras públicas, especialmente no que se refere ao projeto básico e aos estudos preliminares necessários para sua elaboração. Vamos explorar esses conceitos de forma clara e acessível.
O que é um Projeto Básico?
O projeto básico é um documento crucial para a realização de obras e serviços de engenharia. Embora o nome possa sugerir algo superficial ou incompleto, na verdade, ele é a base sobre a qual todo o empreendimento será construído. O termo "básico" refere-se ao fato de que ele serve como alicerce para o projeto executivo e a execução da obra.
De acordo com a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), o projeto básico é definido como um conjunto de elementos necessários e suficientes para definir e dimensionar a obra ou serviço, com nível de precisão adequado. Isso significa que ele deve ser completo e detalhado o suficiente para que o contratado entenda exatamente o que a administração pública precisa e possa apresentar uma proposta adequada.
Elementos que Compõem o Projeto Básico
O projeto básico deve conter informações detalhadas sobre diversos aspectos da obra. Entre eles, destacam-se os levantamentos topográficos e cadastrais, que mapeiam o terreno, e os estudos geotécnicos, que analisam as características do solo e das rochas. Além disso, é fundamental incluir estudos socioambientais para avaliar os impactos da obra no meio ambiente e nas comunidades locais.
Outro ponto importante é a definição das soluções técnicas, que devem ser suficientemente detalhadas para evitar reformulações durante a execução. O projeto básico também deve especificar os serviços, materiais e equipamentos necessários, bem como os métodos construtivos que serão utilizados.
Por fim, o projeto básico deve fornecer subsídios para a licitação e gestão da obra, incluindo programação, estratégia de suprimentos e normas de fiscalização. Um orçamento detalhado também é parte essencial, pois permite calcular o custo global da obra com base em quantitativos de serviços e fornecimentos.
A Importância dos Estudos Preliminares
Antes de elaborar o projeto básico, é imprescindível realizar estudos preliminares para entender as condições do local onde a obra será executada. Esses estudos incluem sondagens e ensaios geotécnicos, que permitem analisar as características do solo e das rochas, e levantamentos topográficos, que mapeiam o terreno.
Além disso, é necessário realizar estudos ambientais e sociais para avaliar os impactos da obra no meio ambiente e nas comunidades. Esses estudos são fundamentais para garantir que a obra seja viável técnica e economicamente, e que seus benefícios justifiquem os custos.
Por que Esses Estudos São Fundamentais?
Os estudos preliminares são essenciais porque evitam surpresas durante a execução da obra. Saber com antecedência as características do solo, por exemplo, permite escolher os métodos e equipamentos adequados, reduzindo custos e atrasos. Além disso, esses estudos garantem a segurança e a qualidade da obra, pois métodos construtivos inadequados podem comprometer sua estabilidade e durabilidade.
O Caso da Fiol e a Falta de Estudos Preliminares
No caso da Fiol, o TCU identificou que a Valec (Infra S.A.) não realizou estudos geológicos e geotécnicos adequados antes da licitação. Essa omissão levou a imprecisões no projeto básico, como a subestimação da resistência do solo e a escolha de métodos de escavação inadequados.
Como consequência, foi necessário alterar o método de escavação durante a execução da obra, trocando as escavadeiras hidráulicas por tratores de esteiras com escarificadores. Essa mudança gerou um aumento nos custos em cerca de R$ 3,97 milhões.
Lições Aprendidas
O caso da Fiol nos ensina que o projeto básico deve ser completo e detalhado, servindo como base sólida para toda a obra. Além disso, os estudos preliminares são essenciais para evitar imprevistos e garantir a viabilidade técnica e econômica do empreendimento. Um planejamento cuidadoso e transparente é a chave para o sucesso de qualquer obra pública.
Dissecando o Acórdão
O Tribunal de Contas da União (TCU) analisou uma auditoria realizada na construção da Ferrovia de Integração Oeste-Leste (Fiol), especificamente no trecho entre Caetité e Barreiras, no estado da Bahia, conhecido como Lote 5F. A auditoria focou na empresa Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (atualmente Infra S.A.) e identificou problemas relacionados aos métodos de execução das obras, especialmente na escavação de materiais de 2ª categoria. Vamos explicar o que aconteceu e as conclusões do TCU de forma clara e didática.
O que estava em jogo?
A obra da Fiol é um projeto estratégico para o Brasil, pois visa integrar regiões do país por meio de ferrovias. No Lote 5F, o contrato inicial foi celebrado em 2010, mas houve problemas que levaram ao distrato (cancelamento) do contrato em 2014. Um novo contrato foi assinado com outro consórcio, mas durante a execução das obras, foram identificadas irregularidades relacionadas aos métodos de escavação e aos custos envolvidos.
O problema principal: a mudança no método de escavação
O contrato original previa o uso de escavadeiras hidráulicas para a escavação de materiais de 2ª categoria (solos e rochas de média resistência). No entanto, durante a execução das obras, o consórcio contratado solicitou a mudança para o uso de tratores de esteiras com escarificadores (equipamentos que "afrouxam" o solo antes da escavação). Essa mudança gerou um aumento nos custos em cerca de R$ 3,97 milhões.
Por que a mudança foi necessária?
O consórcio argumentou que o solo do Lote 5F era mais resistente do que o previsto inicialmente, exigindo a escarificação prévia com tratores de esteiras. Essa justificativa foi respaldada por:
- Pareceres técnicos da supervisora da obra, que confirmaram a necessidade do uso do trator de esteiras.
- Fotos e vídeos das obras, mostrando a presença de rochas volumosas e a dificuldade de escavação com equipamentos comuns.
O que o TCU analisou?
O TCU avaliou se a mudança no método de escavação foi justificada e se houve irregularidades no processo. Os principais pontos analisados foram:
a) Classificação dos materiais de escavação
- O material de 2ª categoria é classificado como solo ou rocha de média resistência, que exige equipamentos mais pesados para escavação.
- O TCU verificou que o solo do Lote 5F realmente exigia escarificação prévia, o que justificou o uso do trator de esteiras.
b) Composições de custos do contrato
- O contrato original não previa o uso de tratores de esteiras, mas incluía uma motoniveladora para manutenção dos caminhos de serviço.
- O TCU constatou que a motoniveladora não era adequada para a escarificação, pois é um equipamento de menor porte. Portanto, a mudança para o trator de esteiras foi tecnicamente necessária.
c) Falta de estudos geológicos
- O TCU criticou a falta de estudos geológicos detalhados antes da licitação. Se esses estudos tivessem sido feitos, os métodos de escavação poderiam ter sido definidos corretamente desde o início, evitando mudanças durante a execução.
Conclusões do TCU
O TCU concluiu que:
- A mudança no método de escavação foi justificada pelas condições do solo, que exigiam escarificação prévia com tratores de esteiras.
- Não houve irregularidade grave, pois o uso do trator de esteiras foi tecnicamente necessário e respaldado por documentos e pareceres técnicos.
- A falta de planejamento inicial foi um erro grave. A Valec (Infra S.A.) não realizou estudos geológicos adequados antes da licitação, o que levou à necessidade de mudanças durante a execução do contrato.
Recomendações do TCU
Para evitar problemas semelhantes no futuro, o TCU recomendou que:
- Estudos geológicos detalhados sejam realizados antes da licitação das obras, conforme previsto na Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações).
- O Fiscobras 2024 (programa de fiscalização do TCU) inclua uma análise específica dos procedimentos de licitação e contratação do remanescente da obra do Lote 5F da Fiol.
Lições aprendidas
- Planejamento é fundamental: Estudos técnicos detalhados antes da licitação podem evitar mudanças dispendiosas durante a execução das obras.
- Transparência e justificativas técnicas: Alterações nos métodos de execução devem ser respaldadas por documentos técnicos e pareceres especializados.
- Economicidade: A administração pública deve priorizar métodos mais econômicos e eficientes, sempre que possível, sem comprometer a qualidade das obras.
Conclusão
O TCU analisou irregularidades na execução do Contrato 6/2014, relativo ao Lote 5F da Ferrovia de Integração Oeste-Leste (Fiol), e reconheceu a justificativa técnica para a alteração metodológica na escavação de material de 2ª categoria, com uso de tratores de esteiras. Contudo, criticou a falta de estudos geológicos preliminares pela Valec (Infra S.A.), que resultou em custos adicionais de R$ 3,97 milhões. O Tribunal recomendou a realização de estudos detalhados antes de licitações futuras, em conformidade com a Lei 14.133/2021, e determinou a inclusão de fiscalização específica no Fiscobras 2024 para o remanescente da obra.
O caso da Fiol mostra como a falta de planejamento e estudos técnicos pode levar a mudanças dispendiosas durante a execução de obras públicas. No entanto, o TCU reconheceu que a mudança no método de escavação foi justificada pelas condições do solo e que não houve irregularidade grave. A principal lição é a importância de um planejamento cuidadoso e transparente para evitar problemas e garantir o uso eficiente dos recursos públicos.