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Diário de Obras 05
Acórdão nº 1106/2024-Plenário | Relator: AUGUSTO SHERMAN
Ementa do Acórdão (feita pela equipe do Diário de Obra)
O Tribunal analisou consulta sobre a possibilidade de inscrição em restos a pagar de valores decorrentes de emendas parlamentares impositivas sem a celebração do respectivo contrato administrativo no mesmo exercício financeiro. Decidiu-se que não é admitida a inscrição em restos a pagar de empenhos de emendas parlamentares sem contrato administrativo formalizado no mesmo exercício, vedando-se igualmente a celebração de contratos em exercício subsequente com base em empenhos já inscritos em restos a pagar. A decisão estabelece como exceção apenas as hipóteses previstas no art. 90, §§ 8º e 9º da Lei 14.133/2021, que tratam de licitação fracassada ou rescisão contratual.
O que você precisa saber antes de ler o Acórdão:
Para compreender as discussões do TCU no Acórdão 1106/2024, é essencial dominar os conceitos fundamentais sobre empenho de despesas públicas e planejamento orçamentário. Vamos explicar esses conceitos de forma clara e acessível.
A Lei Orçamentária Anual e Seu Papel
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento que estabelece todas as receitas e despesas do governo federal para um exercício financeiro. Ela funciona como uma "fotografia" das contas públicas para aquele ano específico, contendo:
- Todas as receitas previstas (impostos, taxas, transferências)
- Todas as despesas autorizadas (obras, serviços, investimentos)
Princípio fundamental: Toda despesa pública deve estar devidamente prevista na LOA, garantindo o equilíbrio entre receitas e gastos.
O Problema do Empenho Inadequado
Frequentemente identifica dois tipos de problemas no empenho de despesas:
A) Empenho Integral de Obras Plurianuais
Quando uma obra se estende por vários anos, empenhar todo o valor no primeiro ano causa distorções graves:
- Comprometimento antecipado de recursos que poderiam ser usados para outras prioridades
- Falsa impressão de que mais dinheiro foi gasto do que realmente foi executado
- Dificuldade no planejamento dos anos seguintes, que ficam com gastos "invisíveis" já comprometidos
B) Empenho Antecipado (Quando o Gasto Será no Ano Seguinte)
Esta prática é ainda mais grave porque:
- Registra como gasto algo que ainda não aconteceu
- Infla artificialmente as despesas do ano corrente
- Cria um déficit oculto para o próximo ano, quando o recurso já foi comprometido mas não está disponível
Como Deve Ser Feito (Conforme a LRF, Art. 16)
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece regras claras:
- Para despesas no mesmo exercício:
- Empenhar somente o valor a ser executado naquele ano
- Para obrigações plurianuais:
- Empenhar apenas a parcela correspondente ao ano corrente
- Incluir estimativa de impacto nos dois exercícios seguintes
- Demonstrar compatibilidade com o PPA
- Proibição expressa:
- Antecipar empenho de despesas que ocorrerão somente no próximo ano
- Registrar como despesa corrente valores que serão executados posteriormente
Exemplo Prático:
Exemplo concreto:
Uma obra de R$ 100 milhões em 4 anos:
| Ano | Valor devido | Como tratar |
|---|---|---|
| 2024 | R$ 25 milhões | Empenhar na LOA 2024 |
| 2025 | R$ 25 milhões | Prever no PPA |
| 2026 | R$ 25 milhões | Prever no PPA |
| 2027 | R$ 25 milhões | Prever no PPA |
Mas e as Emendas Parlamentares?
As emendas parlamentares são propostas de alteração ao projeto de lei orçamentária apresentadas por deputados e senadores. Elas representam uma forma de os parlamentares indicarem onde e como devem ser aplicados os recursos públicos, especialmente em seus estados e municípios.
Tipos principais de emendas:
- Emendas Individuais
- Cada parlamentar pode apresentar
- Valor limitado por regras específicas
- Emendas de Bancada
- Propostas coletivamente por deputados de um estado
- Recursos geralmente maiores que os das individuais
- Emendas de Comissão
- Elaboradas pelas comissões técnicas do Congresso
- Foco em áreas específicas (saúde, educação, infraestrutura)
O Caráter Impositivo das Emendas
Desde a Emenda Constitucional 86/2015, algumas emendas parlamentares ganharam caráter impositivo, o que significa que:
✓ O Poder Executivo é obrigado a executar os recursos previstos nas emendas
✓ Não é mais facultativo ao governo decidir se vai ou não aplicar esses recursos
✓ Exceções só são permitidas em caso de:
- Contingenciamento geral do Orçamento
- Inexecução por falta de capacidade técnica do ente beneficiado
Dissecando o Acórdão
O Tribunal de Contas da União (TCU) analisou uma consulta do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) sobre a execução de emendas parlamentares impositivas e a inscrição de valores em restos a pagar sem a celebração prévia de contratos. Vamos explicar o caso e as conclusões do TCU de forma clara e didática.
O que estava em jogo?
A consulta tratava de um dilema enfrentado pela administração pública: como conciliar a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares impositivas com o princípio da anualidade orçamentária, que exige que as despesas sejam empenhadas e executadas no mesmo exercício financeiro.
O Mapa questionou se seria possível:
- Inscrever em restos a pagar valores de emendas impositivas empenhados em um ano, sem contrato assinado naquele exercício.
- Celebrar o contrato no ano seguinte, utilizando o empenho já inscrito em restos a pagar.
O caso surgiu de uma situação real: em 2020, o Mapa empenhou recursos de uma emenda impositiva para comprar tratores, mas não conseguiu celebrar o contrato a tempo. Em 2021, tentou usar o mesmo empenho (já inscrito em restos a pagar) para formalizar o contrato, mas enfrentou questionamentos sobre a legalidade do procedimento.
O problema principal: impositividade vs. anualidade
As emendas parlamentares impositivas devem ser executadas obrigatoriamente, conforme determina a Constituição. Por outro lado, a Lei Orçamentária Anual (LOA) segue o princípio da anualidade, que exige que as despesas sejam empenhadas, liquidadas e pagas no mesmo exercício.
O conflito:
- Se o órgão não consegue celebrar o contrato no ano do empenho, os recursos podem "perder" (créditos expiram).
- Inscrição em restos a pagar sem contrato pode distorcer o planejamento financeiro e aumentar o passivo público.
O que o TCU analisou?
O TCU avaliou se a flexibilização da anualidade seria possível no caso de emendas impositivas. Os principais pontos foram:
a) Princípio da anualidade (Lei 4.320/1964 e Decreto 93.872/1986)
- O empenho deve estar vinculado a uma obrigação concreta (contrato, convênio) no mesmo exercício.
- Exceções: Só valem para casos específicos, como obras em andamento ou contratos plurianuais fracionados.
b) Impacto fiscal
- Inscrições indevidas em restos a pagar aumentam o passivo público sem garantia de execução.
- Em 2022, a União tinha R$ 50,2 bilhões em restos a pagar não processados, muitos vinculados a emendas.
Conclusões do TCU
- Regra geral:
- Não é possível empenhar em um ano e celebrar contrato no seguinte, mesmo com emenda impositiva.
- O empenho exige contrato ou instrumento equivalente no mesmo exercício.
- Exceção recente (Lei 14.133/2021, art. 90, §§8º e 9º):
- Em caso de rescisão contratual ou licitação fracassada, saldos em restos a pagar podem ser usados para:
- Contratar outro fornecedor (mantido o objeto original).
- Realizar nova licitação (com vantajosidade comprovada).
- Em caso de rescisão contratual ou licitação fracassada, saldos em restos a pagar podem ser usados para:
- Falta de planejamento:
- O TCU criticou a ausência de estudos prévios e a má gestão dos prazos, que levaram à necessidade de mudanças de última hora.
Recomendações do TCU
Para evitar problemas futuros, o TCU recomendou:
- Antecipar licitações para garantir a celebração de contratos no mesmo exercício.
- Não usar restos a pagar como "reserva" para contratos futuros.
- Incluir no Fiscobras 2024 fiscalização específica sobre a execução de emendas impositivas.
Conclusão
O TCU analisou a consulta do Ministério da Agricultura sobre a possibilidade de inscrição em restos a pagar de valores decorrentes de emendas parlamentares impositivas sem contrato celebrado no mesmo exercício. Reconheceu que, em regra, o empenho deve estar vinculado a uma obrigação concreta no ano da dotação orçamentária, em observância ao princípio da anualidade. Contudo, destacou a exceção prevista na Lei 14.133/2021 (art. 90, §§8º e 9º), que permite o aproveitamento de saldos em restos a pagar em casos de rescisão contratual ou licitação fracassada, desde que mantido o objeto original e comprovada a vantajosidade.
O Tribunal criticou a falta de planejamento que levou à tentativa de celebração tardia de contratos, aumentando o risco de distorções no fluxo financeiro e no passivo público. Recomendou que os órgãos antecipem as licitações e cumpram as etapas da despesa dentro do mesmo exercício, além de reforçar a fiscalização por meio do Fiscobras 2024.
O caso reforça que, embora as emendas parlamentares impositivas exijam execução obrigatória, não podem ignorar as regras orçamentárias. A principal lição é a necessidade de planejamento rigoroso e transparência na gestão dos recursos públicos, evitando soluções improvisadas que comprometam o equilíbrio fiscal. A economicidade e a legalidade devem sempre guiar a administração pública.