A Utilização do Regime de Execução da Empreitada por Preço Unitário
abril 11, 2025
Diário de Obras 01
Acórdão 2507/2024-Plenário | Relator: JHONATAN DE JESUS
Ementa do Acórdão (feita pela equipe do Diário de Obra)
No regime de contratação integrada, é irregular o início da execução das obras sem a prévia aprovação, pela autoridade competente, do projeto básico completo apresentado pelo contratado, por infringir o disposto no art. 46, §§ 3º e 6º, c/c o art. 6º, inciso XXV, da Lei 14.133/2021. Iniciar as obras sem a aprovação completa do projeto básico oferece riscos significativos à gestão do projeto e à sua execução, afetando a qualidade e a entrega final do empreendimento.
O que você precisa saber antes de ler o acórdão:
Antes de abordar o Acórdão 2507/2024-TCU-Plenário, é essencial compreender alguns conceitos fundamentais sobre regimes de contratação em obras e serviços de engenharia e o papel do projeto básico nesses contextos.
Regimes Tradicionais e o Projeto Básico
Nos regimes tradicionais de contratação, a licitação somente ocorre após a conclusão e aprovação do projeto básico completo. Esse conjunto de documentos detalha, com precisão, o que será feito, como será feito e quais recursos serão necessários.O termo “completo” não indica superficialidade ou generalização. Pelo contrário, refere-se à profundidade e à precisão técnica do projeto, que funciona como a fundação do empreendimento. É com base no projeto básico que se avalia a viabilidade técnica, ambiental e econômica do empreendimento, assegurando que os riscos de execução sejam minimizados.
Contratação Integrada e o Anteprojeto
Por outro lado, no regime de contratação integrada, a licitação não é baseada no projeto básico, mas sim em um anteprojeto de engenharia. Esse documento não detalha como o empreendimento será executado, mas especifica os objetivos e resultados que a administração pública deseja alcançar, como desempenho esperado ou metas a serem atingidas.
A ideia é permitir que os licitantes proponham as melhores metodologias ou tecnologias para atingir esses objetivos, ampliando a competitividade e evitando limitações impostas por um projeto básico que, ao detalhar o "como fazer", poderia restringir soluções inovadoras.
No regime de contratação integrada, a licitação é, portanto, uma disputa técnica e econômica, com critérios que consideram a capacidade de cada concorrente em oferecer a metodologia ou tecnologia mais eficiente para alcançar o objetivo da administração.
O Papel do Contratado na Contratação Integrada
Após vencer a licitação, o contratado torna-se responsável por elaborar o projeto básico completo, que detalhará como o empreendimento será executado, incluindo as soluções propostas durante a licitação. Esse projeto básico deve ser submetido à administração pública, que verificará se:
- Atende aos objetivos e especificações do anteprojeto.
- Respeita os parâmetros técnicos e normativos definidos no edital.
De acordo com o art. 46, § 3º, da Lei 14.133/2021, a aprovação do projeto básico completo pela administração é obrigatória antes do início das obras. Caso sejam identificadas inadequações, cabe ao contratado realizar os ajustes necessários para obter a aprovação.
Vedação ao Início de Obras Sem o Projeto Básico Completo
A legislação é clara: as obras não podem começar sem a aprovação do projeto básico completo. O art. 46, § 1º, da Lei 14.133/2021 reforça que obras e serviços de engenharia devem ser realizados com base em um projeto executivo, que, por sua vez, depende da aprovação integral do projeto básico.
Dissecando o Acórdão
O Acórdão 2507/2024-TCU-Plenário analisou a prática do DNIT de iniciar obras no regime de contratação integrada antes da aprovação completa do projeto básico, contrariando o disposto nos artigos 46 e 6º da Lei 14.133/2021.
Argumentos do DNIT
O DNIT considerava viável iniciar a execução das obras com base em projetos básicos aprovados parcialmente, desde que determinados documentos ou etapas preliminares estivessem concluídos. Entre os elementos que, segundo a autarquia, justificariam essa prática, estavam:
- Aprovação de Disciplinas Isoladas: O DNIT entendia que a análise e aprovação inicial de disciplinas específicas, como projetos geométricos ou de terraplenagem, seriam suficientes para permitir o início de partes da obra.
- Divisão em Subsegmentos: Em obras de grande extensão, como rodovias, defendia-se a viabilidade de iniciar os trabalhos com a aprovação de subsegmentos delimitados do empreendimento.
- Parcelamento em Etapas: A autarquia argumentava que seria possível aprovar etapas ou parcelas específicas do projeto básico, permitindo uma execução faseada do empreendimento.
- Base em Estudos do Anteprojeto: O DNIT alegava que os estudos realizados na fase de anteprojeto já conferiam suficiente viabilidade técnica e ambiental para avançar à elaboração do projeto executivo e à execução de partes das obras.
Essas justificativas visavam, segundo o DNIT, agilizar a entrega dos empreendimentos e contornar atrasos observados na elaboração e aprovação de projetos básicos completos.
Rejeição pelo TCU
O TCU rejeitou as justificativas apresentadas pelo DNIT, considerando que a prática adotada não era compatível com os preceitos da Lei 14.133/2021. Os principais fundamentos foram:
- O Anteprojeto Não Substitui o Projeto Básico:
O anteprojeto não assegura as definições técnicas e o tratamento ambiental necessário para a execução da obra. Além disso, o projeto básico elaborado pelo contratado pode propor soluções diferentes, reforçando a necessidade de análise integral antes do início da execução. - Aprovação Parcial Compromete o Equilíbrio Contratual:
Permitir a execução com base em projetos parciais cria riscos de "jogo de cronograma", em que o contratado prioriza etapas menos desafiadoras, deixando as mais complexas para o final, o que pode causar desequilíbrios financeiros e atrasos. - Ineficácia da Subdivisão para Reduzir Prazos:
O TCU verificou que a prática de aprovar projetos básicos por etapas não reduziu prazos, como alegado pelo DNIT. Pelo contrário, gerou atrasos significativos, já que as etapas iniciais consumiram grande parte do prazo contratual. - Riscos à Qualidade e à Gestão do Empreendimento:
Iniciar obras sem o projeto básico completo eleva riscos técnicos e administrativos, dificultando o gerenciamento do contrato, comprometendo a qualidade final e aumentando os custos do empreendimento.
Determinação do TCU
O Tribunal determinou que o DNIT adote procedimentos que garantam a aprovação integral e formal do projeto básico antes do início das obras, em conformidade com a legislação, visando mitigar riscos e assegurar maior eficiência na execução contratual.
Conclusão
O Acórdão 2507/2024-TCU-Plenário deixa claro que, no regime de contratação integrada, o início das obras sem a aprovação prévia e completa do projeto básico pelo órgão competente configura irregularidade, por violar os artigos 46 e 6º da Lei 14.133/2021. O Tribunal de Contas da União (TCU) rejeitou os argumentos do DNIT, que defendia a possibilidade de dar início à execução com base em aprovações parciais do projeto, seja por disciplinas isoladas, subsegmentos ou etapas. O entendimento do TCU é que essa prática contraria a legislação e introduz riscos à gestão do empreendimento, podendo comprometer sua qualidade, prazos e custos.
A decisão destaca que o anteprojeto, utilizado como base para a licitação na contratação integrada, não possui o detalhamento necessário para assegurar a viabilidade técnica e ambiental da obra. Apenas o projeto básico completo, elaborado pelo contratado após a licitação e submetido à aprovação da administração, oferece as definições precisas para uma execução segura e eficiente. Permitir o início das obras sem essa aprovação integral pode levar a desequilíbrios contratuais, como a priorização de etapas mais simples e o adiamento das mais complexas, aumentando o risco de atrasos e sobrecustos.
Além disso, o TCU constatou que a estratégia de aprovação parcial não trouxe os ganhos de agilidade esperados pelo DNIT, mas, ao contrário, resultou em atrasos e dificuldades na gestão dos contratos. A ausência de um projeto básico consolidado dificulta o acompanhamento da execução, aumenta a incerteza sobre a qualidade final da obra e eleva a probabilidade de retrabalhos e ajustes posteriores.
Diante disso, o Tribunal determinou que o DNIT e demais órgãos públicos cumpram rigorosamente a exigência legal de aprovação total do projeto básico antes do início das obras, assegurando maior controle, transparência e eficiência na execução dos contratos. A decisão reforça que o projeto básico não é uma mera formalidade, mas um instrumento essencial para garantir a economicidade, a segurança jurídica e o sucesso dos empreendimentos públicos. Ao seguir esse entendimento, a administração pública evita práticas que, embora aparentemente ágeis, podem gerar prejuízos técnicos, financeiros e, em última análise, prejudicar o interesse coletivo.